4. PROCEDIMIENTOS PARA LA MODIFICACIÓN DE LAS INSCRIPCIONES CATASTRALES
4.1. Procedimientos que facultan tanto la incorporación como la modificación
Han sido estudiados en el epígrafe anterior los procedimientos que permiten la incorporación al Catastro en sentido estricto, esto es, la toma de conocimientos de hechos, actos y negocios que aportan datos que, hasta ese momento, no constaban en el Catastro. Ahora procede estudiar cómo pueden modificarse dichos datos catastrales.
Obsérvese que lo que se pretende analizar es la modificación del dato catastral, no la incorporación de un hecho que provoca una variación en la realidad de las circunstancias propias del inmueble y que como tal debe ser objeto de incorporación.
En este sentido, no es objeto de este epígrafe la modificación real del objeto de incorporación, sino la alteración en el Catastro sin que haya habido previa variación en la realidad física, jurídica o económica del inmueble; aquí, el concepto de modificación es sinónimo de «corrección», mientras que en la legislación catastral es utilizado generalmente en un sentido de modificación de la realidad física que debe ser objeto de incorporación al Catastro. Es por ello que se determinan, como posible objeto de una declaración catastral, los documentos por los que se manifiesta o reconoce ante el Catastro Inmobiliario que se han producido las circunstancias determinantes de una modificación de la descripción catastral de los inmuebles (LCI art.13.1).
Esto es, se refiere a una modificación de la descripción, mientras que aquí ocupa la modificación que procede en el Catastro, no porque la realidad del inmueble haya sido alterada, sino porque no se adecuaba lo registrado con dicha realidad.
En lo que atañe a la modificación de la descripción en el sentido utilizado por la ley, ha de estarse a lo ya analizado respecto a la incorporación catastral, por lo que los procedimientos analizados a ese efecto son aplicables en lo que a la modificación afecta.
De estos procedimientos, los de declaración, solicitud y comunicación no son susceptibles de instrumentar una modificación o corrección de los datos registrados porque su objeto es trasladar hechos, actos o negocios que producen alteraciones en la descripción catastral de los inmuebles (42), por lo que, la corrección de los datos obrantes en el Catastro que no traigan causa en un hecho externo al Catastro, no puede ser objeto de declaración o comunicación. Tampoco cabe la corrección mediante solicitud, porque esta se limita a instrumentar bajas en la titularidad catastral de quien cesa en la titularidad por causa de un hecho, acto o negocio ajeno al propio Catastro, por lo que requiere necesariamente para producirse de un elemento ajeno a este (43).
Queda el procedimiento de inspección catastral que, como ya se ha adelantado, es el único instrumento que faculta tanto para la incorporación como para la rectificación o modificación. Así, se dispone que las actuaciones de comprobación e investigación tendrán por objeto verificar el adecuado cumplimiento de las obligaciones y deberes establecidos en la normativa catastral, para lo cual la Inspección comprobará la integridad, exactitud y veracidad de las declaraciones y comunicaciones reguladas en esta Ley e investigará la posible existencia de hechos, actos o negocios que no hayan sido declarados o comunicados o que lo hayan sido parcialmente (LCI art.19.2).
Esto es, la Inspección investiga lo no declarado con objeto de incorporar los hechos, actos y negocios que no constan en el Catastro (la actividad ya estudiada anteriormente) y comprueba la corrección de los datos obrantes en el Catastro previa declaración o comunicación (44); se trata pues del primer medio para la modificación de los datos catastrales: el procedimiento inspector consistente en actividades de comprobación.
Adicionalmente, se dispone que, si de la comprobación de los hechos, actos o negocios recogidos en las declaraciones y comunicaciones se dedujera la existencia de datos falsos, incompletos o inexactos, se incoará la correspondiente acta de inspección catastral, que se tramitará conforme a lo dispuesto para las actas derivadas de actuaciones inspectoras de investigación (RD 417/2006 art.58.1).
Por tanto, la característica básica de la modificación de datos obrantes en el Catastro por medio del procedimiento inspector que recoge actuaciones de comprobación es que tiene por objeto datos de relevancia catastral equivocados que han sido proporcionados concurriendo un incumplimiento del interesado.
Si la presentación de declaración es obligatoria, también es obligatorio que sea veraz y completa, circunstancia que se deriva de que el objeto de la declaración es el hecho que afecta a la realidad registral, con todas sus características que tengan trascendencia catastral, y que se hayan producido realmente; el hecho de que exista una presunción de veracidad del contenido de las declaraciones implica esta obligación y, por ende, la existencia de incumplimiento de obligaciones nacidas de la ley cuando existe falsedad o inexactitud, con independencia de que tal incumplimiento sea además constitutivo de infracción catastral, para lo que deberán concurrir otras circunstancias legalmente previstas, especialmente el elemento subjetivo de la culpabilidad; ha de recordarse que la incoación de un procedimiento sancionador no se deriva necesariamente del procedimiento inspector.
Es esta existencia de incumplimiento en las obligaciones de comunicación la que diferencia este procedimiento de rectificación de los datos obrantes en el Catastro de la subsanación de discrepancias.
Respecto las demás características, reglas procedimentales y efectos de la rectificación mediante actuaciones inspectoras de comprobación, procede remitirse a lo ya expuesto respecto a las actuaciones inspectoras de investigación. Debe reiterarse la presunción de veracidad del contenido de las actas extendidas por la inspección catastral en lo que respecta a los hechos que las motivan y los hechos aceptados por los obligados tributarios, por cuanto que tal contenido será la base de la modificación que, en su caso, se realice, que se instrumentará mediante el correspondiente acuerdo del gerente o subgerente por el que se proceda a la correspondiente modificación (45).
En resumen, la modificación a través de actuaciones inspectoras de comprobación es un procedimiento iniciado de oficio en el que la Administración goza de facultades especiales para la indagación de hechos, actos y negocios declarados con vicio de falsedad, inexactitud o de forma incompleta al Catastro inmobiliario por parte de quien estaba obligado a ello.
La modificación provendrá en sí de un acto administrativo fundado en el acta que recoge las actividades inspectoras, los hechos descubiertos en su curso y la correspondiente propuesta de incorporación, una vez vistas las alegaciones del interesado.
Obsérvese que lo que se pretende analizar es la modificación del dato catastral, no la incorporación de un hecho que provoca una variación en la realidad de las circunstancias propias del inmueble y que como tal debe ser objeto de incorporación.
En este sentido, no es objeto de este epígrafe la modificación real del objeto de incorporación, sino la alteración en el Catastro sin que haya habido previa variación en la realidad física, jurídica o económica del inmueble; aquí, el concepto de modificación es sinónimo de «corrección», mientras que en la legislación catastral es utilizado generalmente en un sentido de modificación de la realidad física que debe ser objeto de incorporación al Catastro. Es por ello que se determinan, como posible objeto de una declaración catastral, los documentos por los que se manifiesta o reconoce ante el Catastro Inmobiliario que se han producido las circunstancias determinantes de una modificación de la descripción catastral de los inmuebles (LCI art.13.1).
Esto es, se refiere a una modificación de la descripción, mientras que aquí ocupa la modificación que procede en el Catastro, no porque la realidad del inmueble haya sido alterada, sino porque no se adecuaba lo registrado con dicha realidad.
En lo que atañe a la modificación de la descripción en el sentido utilizado por la ley, ha de estarse a lo ya analizado respecto a la incorporación catastral, por lo que los procedimientos analizados a ese efecto son aplicables en lo que a la modificación afecta.
De estos procedimientos, los de declaración, solicitud y comunicación no son susceptibles de instrumentar una modificación o corrección de los datos registrados porque su objeto es trasladar hechos, actos o negocios que producen alteraciones en la descripción catastral de los inmuebles (42), por lo que, la corrección de los datos obrantes en el Catastro que no traigan causa en un hecho externo al Catastro, no puede ser objeto de declaración o comunicación. Tampoco cabe la corrección mediante solicitud, porque esta se limita a instrumentar bajas en la titularidad catastral de quien cesa en la titularidad por causa de un hecho, acto o negocio ajeno al propio Catastro, por lo que requiere necesariamente para producirse de un elemento ajeno a este (43).
Queda el procedimiento de inspección catastral que, como ya se ha adelantado, es el único instrumento que faculta tanto para la incorporación como para la rectificación o modificación. Así, se dispone que las actuaciones de comprobación e investigación tendrán por objeto verificar el adecuado cumplimiento de las obligaciones y deberes establecidos en la normativa catastral, para lo cual la Inspección comprobará la integridad, exactitud y veracidad de las declaraciones y comunicaciones reguladas en esta Ley e investigará la posible existencia de hechos, actos o negocios que no hayan sido declarados o comunicados o que lo hayan sido parcialmente (LCI art.19.2).
Esto es, la Inspección investiga lo no declarado con objeto de incorporar los hechos, actos y negocios que no constan en el Catastro (la actividad ya estudiada anteriormente) y comprueba la corrección de los datos obrantes en el Catastro previa declaración o comunicación (44); se trata pues del primer medio para la modificación de los datos catastrales: el procedimiento inspector consistente en actividades de comprobación.
Adicionalmente, se dispone que, si de la comprobación de los hechos, actos o negocios recogidos en las declaraciones y comunicaciones se dedujera la existencia de datos falsos, incompletos o inexactos, se incoará la correspondiente acta de inspección catastral, que se tramitará conforme a lo dispuesto para las actas derivadas de actuaciones inspectoras de investigación (RD 417/2006 art.58.1).
Por tanto, la característica básica de la modificación de datos obrantes en el Catastro por medio del procedimiento inspector que recoge actuaciones de comprobación es que tiene por objeto datos de relevancia catastral equivocados que han sido proporcionados concurriendo un incumplimiento del interesado.
Si la presentación de declaración es obligatoria, también es obligatorio que sea veraz y completa, circunstancia que se deriva de que el objeto de la declaración es el hecho que afecta a la realidad registral, con todas sus características que tengan trascendencia catastral, y que se hayan producido realmente; el hecho de que exista una presunción de veracidad del contenido de las declaraciones implica esta obligación y, por ende, la existencia de incumplimiento de obligaciones nacidas de la ley cuando existe falsedad o inexactitud, con independencia de que tal incumplimiento sea además constitutivo de infracción catastral, para lo que deberán concurrir otras circunstancias legalmente previstas, especialmente el elemento subjetivo de la culpabilidad; ha de recordarse que la incoación de un procedimiento sancionador no se deriva necesariamente del procedimiento inspector.
Es esta existencia de incumplimiento en las obligaciones de comunicación la que diferencia este procedimiento de rectificación de los datos obrantes en el Catastro de la subsanación de discrepancias.
Respecto las demás características, reglas procedimentales y efectos de la rectificación mediante actuaciones inspectoras de comprobación, procede remitirse a lo ya expuesto respecto a las actuaciones inspectoras de investigación. Debe reiterarse la presunción de veracidad del contenido de las actas extendidas por la inspección catastral en lo que respecta a los hechos que las motivan y los hechos aceptados por los obligados tributarios, por cuanto que tal contenido será la base de la modificación que, en su caso, se realice, que se instrumentará mediante el correspondiente acuerdo del gerente o subgerente por el que se proceda a la correspondiente modificación (45).
En resumen, la modificación a través de actuaciones inspectoras de comprobación es un procedimiento iniciado de oficio en el que la Administración goza de facultades especiales para la indagación de hechos, actos y negocios declarados con vicio de falsedad, inexactitud o de forma incompleta al Catastro inmobiliario por parte de quien estaba obligado a ello.
La modificación provendrá en sí de un acto administrativo fundado en el acta que recoge las actividades inspectoras, los hechos descubiertos en su curso y la correspondiente propuesta de incorporación, una vez vistas las alegaciones del interesado.
4.2. Subsanación de discrepancias
4.2.1. Naturaleza y finalidad
El procedimiento de subsanación de discrepancias es un procedimiento diseñado «ad hoc», como su propio nombre indica, para la práctica de la corrección. Su objeto es la modificación de la descripción catastral del inmueble cuando ésta no concuerda con la realidad física, jurídica o económica del mismo. Es un procedimiento que, en ningún caso, puede tener por objeto la incorporación, en el sentido estricto del término ya analizado, al Catastro, ya que la propia ley determina que el origen de la discrepancia no puede deberse al incumplimiento de la obligación de declarar o comunicar (46); así, un acto que deba ser objeto de declaración o comunicación no puede serlo de un procedimiento de subsanación de discrepancias (47).
Se trata de un procedimiento cuya iniciación siempre se produce de oficio, ya sea por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior (48); esta circunstancia, que, en principio, parece limitar la capacidad de este procedimiento para instrumentar la corrección de los registros catastrales por parte de los interesados, se ve atenuada porque en la LCI se precisa a continuación que procede la iniciación «cuando la Administración tenga conocimiento, por cualquier medio» de la discrepancia, lo que faculta la iniciación, aun de oficio, cuando la discrepancia se pone en conocimiento del órgano catastral por el propio interesado.
No obstante, la limitación de la forma de iniciación del procedimiento minora las posibilidades del interesado en la misma, pues carece de tal condición, mientras el Catastro no decida incoar el propio procedimiento. Obsérvese que la posibilidad de iniciar un procedimiento a instancia de parte implica que la sola voluntad del interesado obliga a la Administración a resolver la solicitud que la iniciación incorpora, sin perjuicio, claro está, de los casos de inadmisibilidad que pudieran proceder.
Sin embargo, la mera petición de que se inicie un procedimiento de oficio no implica idéntica consecuencia; frente a la falta de acción en el primer supuesto, la ley, además de la obligación de resolver en todo caso, prevé la resolución presunta por silencio administrativo, pero nada dice respecto a estas peticiones de iniciación de oficio, por lo que el interesado, en principio, carece de instrumento legal para poder exigir resolución expresa, o en su caso, para impugnar una resolución presunta. Se trata así de un procedimiento de modificación cuya tramitación queda a la voluntad del Catastro.
Cabe preguntarse hasta que punto esta limitación priva de utilidad al procedimiento de subsanación de discrepancias. La exclusión de las modificaciones producidas en la realidad inmobiliaria, objeto de declaración, así como la posibilidad de impugnación de las resoluciones que dicta el Catastro, parecen delimitar el campo de juego del titular catastral, de tal forma que, cuando se produce un hecho o realiza un acto o negocio que afecta a la descripción catastral, se dispone de la declaración para adecuar dicha descripción, mientras que cuando es el Catastro el que resuelve una modificación, se tiene posibilidad de alegación o recurso conforme a la normativa reguladora de los procedimientos y actos administrativos; más aún, puesto que toda modificación ha de realizarse mediante resolución del órgano del Catastro competente en cada caso, el interesado siempre tendrá la posibilidad de impugnarlo, de la forma que se analizará posteriormente.
Sin embargo, queda que el objeto evidente de este procedimiento, la subsanación de una discrepancia ajena a un acto del Catastro, no tiene un cauce procedimiental exigible a instancia de parte, cuando el interesado descubre accidentalmente la discrepancia en un momento lejano y ajeno a cualquier acto administrativo. Podría argumentarse que el interés público y del Catastro en adecuar la realidad inmobiliaria a la catastral impelerá a aceptar las peticiones razonables, pero los órganos administrativos no son infalibles; ahora bien, es cierto que no puede dejarse abierta la posibilidad de impugnación de la descripción catastral de forma indefinida y eterna, lo que es el motivo del diseño de este procedimiento como únicamente de iniciación de oficio: habilitar la posibilidad de rectificar la descripción catastral fuera de los procedimientos que requieren de una modificación real o de una actividad administrativa previa, pero sin llegar a admitirla en un sentido pleno, que podría generar un colapso de la actividad de gestión del propio Catastro.
Sin embargo, contemplado desde la perspectiva del Catastro, este procedimiento aparece como un remedio de los procedimientos de gestión de la aplicación de los tributos, como un instrumento para que el Catastro pueda adecuarse sin necesidad de recurrir al más farragoso procedimiento inspector cuando disponga de datos y no sea obligada la utilización de las poderosas herramientas de este último procedimiento. Realmente, no se diseña la subsanación de discrepancias como un instrumento para que el interesado promueva rectificaciones, sino como una herramienta para simplificar la gestión catastral.
A este respecto, ha de tenerse en cuenta que todas las características que componen la descripción catastral, sean físicas, económicas o jurídicas, pueden ser objeto de un procedimiento de subsanación de discrepancias, pues su objeto es la descripción catastral, incluyendo incluso el dato endógeno al propio Catastro, el valor catastral (49) (LCI art.3).
Se trata de un procedimiento cuya iniciación siempre se produce de oficio, ya sea por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior (48); esta circunstancia, que, en principio, parece limitar la capacidad de este procedimiento para instrumentar la corrección de los registros catastrales por parte de los interesados, se ve atenuada porque en la LCI se precisa a continuación que procede la iniciación «cuando la Administración tenga conocimiento, por cualquier medio» de la discrepancia, lo que faculta la iniciación, aun de oficio, cuando la discrepancia se pone en conocimiento del órgano catastral por el propio interesado.
No obstante, la limitación de la forma de iniciación del procedimiento minora las posibilidades del interesado en la misma, pues carece de tal condición, mientras el Catastro no decida incoar el propio procedimiento. Obsérvese que la posibilidad de iniciar un procedimiento a instancia de parte implica que la sola voluntad del interesado obliga a la Administración a resolver la solicitud que la iniciación incorpora, sin perjuicio, claro está, de los casos de inadmisibilidad que pudieran proceder.
Sin embargo, la mera petición de que se inicie un procedimiento de oficio no implica idéntica consecuencia; frente a la falta de acción en el primer supuesto, la ley, además de la obligación de resolver en todo caso, prevé la resolución presunta por silencio administrativo, pero nada dice respecto a estas peticiones de iniciación de oficio, por lo que el interesado, en principio, carece de instrumento legal para poder exigir resolución expresa, o en su caso, para impugnar una resolución presunta. Se trata así de un procedimiento de modificación cuya tramitación queda a la voluntad del Catastro.
Cabe preguntarse hasta que punto esta limitación priva de utilidad al procedimiento de subsanación de discrepancias. La exclusión de las modificaciones producidas en la realidad inmobiliaria, objeto de declaración, así como la posibilidad de impugnación de las resoluciones que dicta el Catastro, parecen delimitar el campo de juego del titular catastral, de tal forma que, cuando se produce un hecho o realiza un acto o negocio que afecta a la descripción catastral, se dispone de la declaración para adecuar dicha descripción, mientras que cuando es el Catastro el que resuelve una modificación, se tiene posibilidad de alegación o recurso conforme a la normativa reguladora de los procedimientos y actos administrativos; más aún, puesto que toda modificación ha de realizarse mediante resolución del órgano del Catastro competente en cada caso, el interesado siempre tendrá la posibilidad de impugnarlo, de la forma que se analizará posteriormente.
Sin embargo, queda que el objeto evidente de este procedimiento, la subsanación de una discrepancia ajena a un acto del Catastro, no tiene un cauce procedimiental exigible a instancia de parte, cuando el interesado descubre accidentalmente la discrepancia en un momento lejano y ajeno a cualquier acto administrativo. Podría argumentarse que el interés público y del Catastro en adecuar la realidad inmobiliaria a la catastral impelerá a aceptar las peticiones razonables, pero los órganos administrativos no son infalibles; ahora bien, es cierto que no puede dejarse abierta la posibilidad de impugnación de la descripción catastral de forma indefinida y eterna, lo que es el motivo del diseño de este procedimiento como únicamente de iniciación de oficio: habilitar la posibilidad de rectificar la descripción catastral fuera de los procedimientos que requieren de una modificación real o de una actividad administrativa previa, pero sin llegar a admitirla en un sentido pleno, que podría generar un colapso de la actividad de gestión del propio Catastro.
Sin embargo, contemplado desde la perspectiva del Catastro, este procedimiento aparece como un remedio de los procedimientos de gestión de la aplicación de los tributos, como un instrumento para que el Catastro pueda adecuarse sin necesidad de recurrir al más farragoso procedimiento inspector cuando disponga de datos y no sea obligada la utilización de las poderosas herramientas de este último procedimiento. Realmente, no se diseña la subsanación de discrepancias como un instrumento para que el interesado promueva rectificaciones, sino como una herramienta para simplificar la gestión catastral.
A este respecto, ha de tenerse en cuenta que todas las características que componen la descripción catastral, sean físicas, económicas o jurídicas, pueden ser objeto de un procedimiento de subsanación de discrepancias, pues su objeto es la descripción catastral, incluyendo incluso el dato endógeno al propio Catastro, el valor catastral (49) (LCI art.3).
4.2.2. Procedimiento
La ley (50) distingue el caso en el que no hay terceros afectados en el procedimiento, esto es, en el que la rectificación únicamente interesa al titular catastral, para disponer que el procedimiento podrá iniciarse directamente con la notificación de la propuesta de resolución.
En este caso, el expediente se pondrá de manifiesto para la presentación de alegaciones durante un plazo de 15 días. Cuando, transcurrido este plazo, los interesados no hayan formulado alegaciones, la propuesta de resolución se convertirá en definitiva y se procederá al cierre y archivo del expediente. La efectividad de esta resolución se producirá desde el día siguiente al de finalización del mencionado plazo.
En caso de que existan terceros interesados o que no se quiera proceder de la forma anterior, la iniciación del procedimiento se comunicará a los interesados, concediéndoles un plazo de 15 días para que formulen las alegaciones que estimen convenientes.
La resolución que se dicte tendrá efectividad desde el día siguiente a la fecha en que se acuerde y se notificará a los interesados de conformidad con lo dispuesto en la LGT (51). La diferencia entre ambos es que, en el primero de los casos, la Administración ya inicia comunicando la posible subsanación que se pretende realizar, mientras que, en el segundo caso, se limita a una iniciación más convencional para componer su criterio a lo largo del procedimiento (52).
El plazo máximo en que debe notificarse la resolución expresa será de seis meses desde la notificación del acuerdo de iniciación a los interesados. El vencimiento del plazo máximo de resolución determinará la caducidad del expediente y el archivo de todas las actuaciones.
También en el caso de las resoluciones de este procedimiento existe una regla especial respecto a su eficacia, pues esta no se ve condicionada por su notificación, sino que se produce al día siguiente del que se dicte o finalice el plazo de alegaciones. La causa de este sistema es la misma que se expuso en relación con las declaraciones: puesto que la discrepancia a subsanar es anterior al inicio del procedimiento y la función del Catastro no es constitutiva, sino meramente declarativa, debe darse a la subsanación la fecha más antigua posible, puesto que será la más próxima a cuando se produjo el hecho que implicó la realidad inmobiliaria a la que se adecua el Catastro mediante la resolución del procedimiento de subsanación de discrepancias. Otorgar a la modificación efectos retroactivos podría dar lugar a graves problemas, máxime si se tiene en cuenta que podría ser un cambio desfavorable (piénsese en una que produjese una elevación del valor catastral y su transcencencia respecto al IBI) y la Constitución garantiza la irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales (Const art.9.3).
En este caso, el expediente se pondrá de manifiesto para la presentación de alegaciones durante un plazo de 15 días. Cuando, transcurrido este plazo, los interesados no hayan formulado alegaciones, la propuesta de resolución se convertirá en definitiva y se procederá al cierre y archivo del expediente. La efectividad de esta resolución se producirá desde el día siguiente al de finalización del mencionado plazo.
En caso de que existan terceros interesados o que no se quiera proceder de la forma anterior, la iniciación del procedimiento se comunicará a los interesados, concediéndoles un plazo de 15 días para que formulen las alegaciones que estimen convenientes.
La resolución que se dicte tendrá efectividad desde el día siguiente a la fecha en que se acuerde y se notificará a los interesados de conformidad con lo dispuesto en la LGT (51). La diferencia entre ambos es que, en el primero de los casos, la Administración ya inicia comunicando la posible subsanación que se pretende realizar, mientras que, en el segundo caso, se limita a una iniciación más convencional para componer su criterio a lo largo del procedimiento (52).
El plazo máximo en que debe notificarse la resolución expresa será de seis meses desde la notificación del acuerdo de iniciación a los interesados. El vencimiento del plazo máximo de resolución determinará la caducidad del expediente y el archivo de todas las actuaciones.
También en el caso de las resoluciones de este procedimiento existe una regla especial respecto a su eficacia, pues esta no se ve condicionada por su notificación, sino que se produce al día siguiente del que se dicte o finalice el plazo de alegaciones. La causa de este sistema es la misma que se expuso en relación con las declaraciones: puesto que la discrepancia a subsanar es anterior al inicio del procedimiento y la función del Catastro no es constitutiva, sino meramente declarativa, debe darse a la subsanación la fecha más antigua posible, puesto que será la más próxima a cuando se produjo el hecho que implicó la realidad inmobiliaria a la que se adecua el Catastro mediante la resolución del procedimiento de subsanación de discrepancias. Otorgar a la modificación efectos retroactivos podría dar lugar a graves problemas, máxime si se tiene en cuenta que podría ser un cambio desfavorable (piénsese en una que produjese una elevación del valor catastral y su transcencencia respecto al IBI) y la Constitución garantiza la irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales (Const art.9.3).
4.2.2. Procedimientos especiales de subsanación de características físicas
Con el sólo objeto de subsanar las discrepancias relativas a la configuración o superficie de la parcela, habilita la Ley un mecanismo aplicable cuando se autoriza un hecho, acto o negocio en un documento público. Este consiste en que si los otorgantes del documento público manifiestan al notario la existencia de una discrepancia entre la realidad física y la certificación catastral que recoja la información catastral respecto al inmueble, el notario solicitará la acreditación de esta discrepancia por cualquier medio de prueba admitido en derecho. Cuando el notario entienda suficientemente acreditada la existencia de la discrepancia y una vez obtenido el consentimiento, requerido expresamente, de los titulares dominicales colindantes que pudieran resultar afectados por la rectificación, incorporará la nueva descripción del bien inmueble en el mismo documento público o en otro posterior autorizado al efecto. El notario informará a la Dirección General del Catastro sobre la rectificación realizada, por medios telemáticos, en el plazo máximo de cinco días desde la formalización del documento público. Una vez validada técnicamente por la citada Dirección General la rectificación declarada, se incorporará la correspondiente alteración en el Catastro.
En los supuestos en que no se obtenga el consentimiento para la subsanación de la discrepancia o cuando esta no resultara debidamente acreditada, el notario dejará constancia de ella en el documento público e informará de su existencia a la Dirección General del Catastro para que, en su caso, esta incoe el procedimiento oportuno. Mediante resolución de la Dirección General del Catastro, previo informe favorable de la Dirección General de los Registros y del Notariado, se podrán determinar otros elementos de la descripción del bien inmueble que podrán ser objeto de rectificación de discrepancias con arreglo a este procedimiento (53).
El procedimiento aquí descrito supone una salvedad respecto al general que implementa la subsanación de discrepancias por cuanto que existe la posibilidad de incoarlo a instancia de parte, ahora bien, limitada a una discrepancia respecto a la delimitación o a la superficie, y siempre que tal discrepancia se ponga de manifiesto al elevar a público un acto relacionado con el propio inmueble.
Obsérvese que la primera de las limitaciones, de contenido, se centra no sólo en la discrepancia de mayor carácter objetivo, la realidad física básica del inmueble, sino en la que mayor número de casos puede generar, pretendiendo así el legislador acotar el objeto de esta figura procedimental a una cuestión sencilla de dirimir.
La segunda limitación tiene por causa el motivo que, como anteriormente se analizó, justifica la limitación al inicio de oficio de la subsanación de discrepancias: evitar un ingente e inasumible número de procedimientos, si quien realmente tramita este es el notario, que llega incluso a valorar la idoneidad de la prueba, limitándose el Catastro a «validar técnicamente la rectificación declarada», ese problema desaparece; ahora bien, esta «función» al notariado queda lógicamente limitada a las cuestiones básicas de superficie, sin perjuicio de que notarios (o Dirección General de los Registros y del Notariado) y Catastro acuerden ampliarlo a otros ámbitos.
Por último, la Dirección General del Catastro podrá rectificar de oficio la información contenida en la base de datos catastral en cuanto sea necesario para efectuar correcciones de superficie, dentro del margen de tolerancia técnica que se defina reglamentariamente, así como para reflejar cambios en los identificadores postales o en la cartografía, o cuando se lleven a cabo otras operaciones de carácter general, legalmente previstas, que tengan por finalidad mantener la adecuada concordancia entre el Catastro y la realidad inmobiliaria. Obsérvese que no nos encontramos ante un caso de subsanación de discrepancias, sino de rectificación de oficio del concreto dato de la superficie de las fincas o de su delimitación cartográfica u ortofotográfica, además de otros datos cuya inexactitud se derive de otras actividades del Catastro; son datos físicos que se derivan de comprobaciones o mediciones de carácter general hechas por el Catastro y que dentro de unos márgenes de tolerancia técnica para los sistemas de medición utilizados, se faculta para que la audiencia a los afectados se convoque mediante anuncios en Boletín provincial y se realice mediante exposición pública en los Ayuntamientos. Si la alteración supera la tolerancia técnica, procede operar de conformidad con lo previsto respecto a los procedimientos de valoración colectiva (54).
En los supuestos en que no se obtenga el consentimiento para la subsanación de la discrepancia o cuando esta no resultara debidamente acreditada, el notario dejará constancia de ella en el documento público e informará de su existencia a la Dirección General del Catastro para que, en su caso, esta incoe el procedimiento oportuno. Mediante resolución de la Dirección General del Catastro, previo informe favorable de la Dirección General de los Registros y del Notariado, se podrán determinar otros elementos de la descripción del bien inmueble que podrán ser objeto de rectificación de discrepancias con arreglo a este procedimiento (53).
El procedimiento aquí descrito supone una salvedad respecto al general que implementa la subsanación de discrepancias por cuanto que existe la posibilidad de incoarlo a instancia de parte, ahora bien, limitada a una discrepancia respecto a la delimitación o a la superficie, y siempre que tal discrepancia se ponga de manifiesto al elevar a público un acto relacionado con el propio inmueble.
Obsérvese que la primera de las limitaciones, de contenido, se centra no sólo en la discrepancia de mayor carácter objetivo, la realidad física básica del inmueble, sino en la que mayor número de casos puede generar, pretendiendo así el legislador acotar el objeto de esta figura procedimental a una cuestión sencilla de dirimir.
La segunda limitación tiene por causa el motivo que, como anteriormente se analizó, justifica la limitación al inicio de oficio de la subsanación de discrepancias: evitar un ingente e inasumible número de procedimientos, si quien realmente tramita este es el notario, que llega incluso a valorar la idoneidad de la prueba, limitándose el Catastro a «validar técnicamente la rectificación declarada», ese problema desaparece; ahora bien, esta «función» al notariado queda lógicamente limitada a las cuestiones básicas de superficie, sin perjuicio de que notarios (o Dirección General de los Registros y del Notariado) y Catastro acuerden ampliarlo a otros ámbitos.
Por último, la Dirección General del Catastro podrá rectificar de oficio la información contenida en la base de datos catastral en cuanto sea necesario para efectuar correcciones de superficie, dentro del margen de tolerancia técnica que se defina reglamentariamente, así como para reflejar cambios en los identificadores postales o en la cartografía, o cuando se lleven a cabo otras operaciones de carácter general, legalmente previstas, que tengan por finalidad mantener la adecuada concordancia entre el Catastro y la realidad inmobiliaria. Obsérvese que no nos encontramos ante un caso de subsanación de discrepancias, sino de rectificación de oficio del concreto dato de la superficie de las fincas o de su delimitación cartográfica u ortofotográfica, además de otros datos cuya inexactitud se derive de otras actividades del Catastro; son datos físicos que se derivan de comprobaciones o mediciones de carácter general hechas por el Catastro y que dentro de unos márgenes de tolerancia técnica para los sistemas de medición utilizados, se faculta para que la audiencia a los afectados se convoque mediante anuncios en Boletín provincial y se realice mediante exposición pública en los Ayuntamientos. Si la alteración supera la tolerancia técnica, procede operar de conformidad con lo previsto respecto a los procedimientos de valoración colectiva (54).
5. REVISIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS PARA LA MODIFICACIÓN DE LAS INSCRIPCIONES CATASTRALES
5.1. Procedimientos especiales de revisión. Especial mención a la rectificación de errores
Se dispone que los actos resultantes de los procedimientos de incorporación son susceptibles de ser revisados en los términos establecidos en la LGT Título V (LCI art.12.4).
A estos efectos, se consideran procedimientos de incorporación tanto los que se inician mediante declaraciones, comunicaciones y solicitud, como los de subsanación de discrepancias y rectificación, inspección catastral y de valoración, pues, con independencia de las disquisiciones y clasificaciones hechas anteriormente, la ley utiliza un concepto de incorporación amplio y define a todos ellos como procedimientos mediante los que puede realizarse la incorporación (55).
La posibilidad de revisión conforme las disposiciones de la LGT es coherente con la determinación de la naturaleza tributaria de los procedimientos catastrales, pues la definición de esta naturaleza implica, salvo norma que la excepcionase, la aplicación del sistema de revisión propio de los actos tributarios.
La redacción del precepto legal implica que son aplicables todos los medios de revisión recogidos en el citado Título de la LGT, esto es, de los procedimientos especiales de revisión, incluyéndose la revisión de actos nulos de pleno derecho, la declaración de lesividad de actos anulables, la revocación y la rectificación de errores (56), el recurso de reposición y la reclamación económico administrativa.
Respecto a los procedimientos especiales de revisión, cabe remitirse a la normativa que los regula en la LGT (art.216 a 221), directamente aplicable a falta de regulación concreta en la normativa catastral.
Procede hacer una ligera salvedad respecto a la rectificación de errores materiales (57), pues deben distinguirse los casos de su aplicación de los de la subsanación de discrepancias; es evidente que en ambos procedimientos se pretende adecuar la constancia documental o registral a la propia realidad en tanto que tal constancia es equivocada; en este sentido, debe destacarse que la discrepancia objeto del procedimiento de subsanación es una discrepancia de hecho, no de opinión, pues tiene por objeto la descripción catastral, no actos o resoluciones en las que ha existido una actividad de aplicación del derecho, y es este su punto de conexión, tener por objeto cuestiones de hecho reales, nunca jurídicas. Pero también mediante la rectificación de errores se rectifican actos jurídicos y mediante la subsanación de discrepancias los registros catastrales, no los actos que dieron lugar a tales registros; de hecho es esta la diferencia entre lo que se configura como un procedimiento de revisión de actos, y un procedimiento de modificación de un registro como es el Catastro. Así, el objeto de la rectificación de errores será siempre el acto por el que se resuelve cualquiera de los procedimientos de incorporación catastral que se han analizado anteriormente, incluidos aquellos por el que se procede a subsanar una discrepancia, y nunca la rectificación de los datos que constan en el Catastro.
A estos efectos, se consideran procedimientos de incorporación tanto los que se inician mediante declaraciones, comunicaciones y solicitud, como los de subsanación de discrepancias y rectificación, inspección catastral y de valoración, pues, con independencia de las disquisiciones y clasificaciones hechas anteriormente, la ley utiliza un concepto de incorporación amplio y define a todos ellos como procedimientos mediante los que puede realizarse la incorporación (55).
La posibilidad de revisión conforme las disposiciones de la LGT es coherente con la determinación de la naturaleza tributaria de los procedimientos catastrales, pues la definición de esta naturaleza implica, salvo norma que la excepcionase, la aplicación del sistema de revisión propio de los actos tributarios.
La redacción del precepto legal implica que son aplicables todos los medios de revisión recogidos en el citado Título de la LGT, esto es, de los procedimientos especiales de revisión, incluyéndose la revisión de actos nulos de pleno derecho, la declaración de lesividad de actos anulables, la revocación y la rectificación de errores (56), el recurso de reposición y la reclamación económico administrativa.
Respecto a los procedimientos especiales de revisión, cabe remitirse a la normativa que los regula en la LGT (art.216 a 221), directamente aplicable a falta de regulación concreta en la normativa catastral.
Procede hacer una ligera salvedad respecto a la rectificación de errores materiales (57), pues deben distinguirse los casos de su aplicación de los de la subsanación de discrepancias; es evidente que en ambos procedimientos se pretende adecuar la constancia documental o registral a la propia realidad en tanto que tal constancia es equivocada; en este sentido, debe destacarse que la discrepancia objeto del procedimiento de subsanación es una discrepancia de hecho, no de opinión, pues tiene por objeto la descripción catastral, no actos o resoluciones en las que ha existido una actividad de aplicación del derecho, y es este su punto de conexión, tener por objeto cuestiones de hecho reales, nunca jurídicas. Pero también mediante la rectificación de errores se rectifican actos jurídicos y mediante la subsanación de discrepancias los registros catastrales, no los actos que dieron lugar a tales registros; de hecho es esta la diferencia entre lo que se configura como un procedimiento de revisión de actos, y un procedimiento de modificación de un registro como es el Catastro. Así, el objeto de la rectificación de errores será siempre el acto por el que se resuelve cualquiera de los procedimientos de incorporación catastral que se han analizado anteriormente, incluidos aquellos por el que se procede a subsanar una discrepancia, y nunca la rectificación de los datos que constan en el Catastro.
5.2. El recurso de reposición
El recurso de reposición es un recurso potestativo que se interpone en el plazo de un mes ante el mismo órgano catastral que dictó el acto de incorporación catastral que se impugna (58). La reposición somete a conocimiento del órgano competente para su resolución todas las cuestiones de hecho o de derecho que ofrezca el expediente, hayan sido o no planteadas en el recurso, sin que, en ningún caso, se pueda empeorar la situación inicial del recurrente; este hecho habilita al órgano de gestión catastral a poder analizar la totalidad de las cuestiones que plantee la incorporación de que se trate, sin perjuicio de que, si se estima pertinente examinar y resolver cuestiones no planteadas por los interesados, deberán exponerse para que se puedan formular alegaciones. Esta misma regla respeto al ámbito del recurso es aplicable a las reclamaciones económico-administrativas (59).
La interposición de este recurso no faculta en ningún caso la suspensión de cualquier procedimiento del cobro de la liquidación del IBI que se fundase en el valor catastral del inmueble cuya descripción catastral es objeto del acto impugnado.
La interposición de este recurso no faculta en ningún caso la suspensión de cualquier procedimiento del cobro de la liquidación del IBI que se fundase en el valor catastral del inmueble cuya descripción catastral es objeto del acto impugnado.
5.3. La reclamación económico-administrativa
Con independencia de los procedimientos de revisión anteriormente expuestos, la impugnación de un acto por el que se produce la incorporación al Catastro se realiza mediante la reclamación económico-administrativa; es decir, la naturaleza tributaria de estos actos y de los procedimientos que los generan, implica que la finalización de la vía administrativa de su impugnación no se produzca a través del recurso de alzada, como procede conforme al procedimiento administrativo común, sino a través de la vía económico administrativa, concretamente a través de los Tribunales Económico Administrativos del Estado.
La normativa procedimental aplicable es común a todos las reclamaciones económico administrativas (60), por lo que no procede entrar en ella más que para reseñar alguna peculiaridad o circunstancia de importancia.
En primer lugar, la propia LCI establece una norma especial de legitimación (61), que es que le corresponde a quien esté obligado a realizar la declaración o comunicación o con quien formule una solicitud. Esta regla, extensible al resto de los procedimientos de revisión, debe ser matizada en lo que respecta a las comunicaciones y las solicitudes, pues su interpretación literal podría llevar a excluir a los titulares catastrales. La LGT determina que está legitimado para la interposición cualquier otra persona cuyos intereses legítimos resulten afectados por el acto o la actuación tributaria; además, se dispone que en el procedimiento económico-administrativo ya iniciado podrán comparecer todos los que sean titulares de derechos o intereses legítimos que puedan resultar afectados por la resolución que hubiera de dictarse; además, si durante la tramitación del procedimiento se advierte la existencia de otros titulares de derechos o intereses legítimos que no hayan comparecido en el mismo, se les notificará la existencia de la reclamación para que formulen alegaciones; puede concluirse que no sólo los titulares catastrales están siempre legitimados para interponer reclamación económico-administrativa contra los actos de incorporación catastral que tengan por objeto los inmuebles de los que sean titulares, sino que tienen derecho a ser notificados de la existencia de las reclamaciones que afecten a dichos inmuebles y que no hayan interpuesto ellos (LGT art.232).
En segundo lugar, existe un sistema peculiar de suspensión de los actos impugnados ajeno a la suspensión automática propia de la vía económico administrativa, algo lógico si se tiene en cuenta que de los actos de incorporación no son actos que conlleven ingresos, así, la interposición de la reclamación económico-administrativa no suspende la ejecutoriedad de los actos de incorporación catastral contra la que se interpone, salvo que excepcionalmente sea acordada la suspensión por el tribunal económico-administrativo competente, cuando así lo solicite el interesado y justifique que su ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación, ordenando, en su caso, la adopción de las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público y la eficacia de la resolución impugnada (62).
En tercer y último lugar, debe precisarse que la cuantía de la reclamación puede dar lugar a discrepancias, pues puede entenderse que se trata de actos de los que se deriva directa o indirectamente un acto de valoración catastral, en cuyo caso dicha valoración será la cuantía (63), o puede entenderse, cuando el objeto del acto sean elementos de la descripción catastral ajenos a su realidad económica (su propiedad, por ejemplo), que se trata de actos que ni contienen ni se refieren a una cuantificación económica, por lo que han de considerarse de cuantía indeterminada (64).
Puesto que las resoluciones económico-administrativas son susceptibles de recurso de alzada si la cuantía es indeterminada, pero sólo si superan determinada cantidad en caso de que se haya determinado, (65) la trascendencia de esta cuestión es notable, siendo la doctrina del Tribunal Económico Administrativo Central en este aspecto tendente a la primera opción, esto es, a la existencia de cuantía determinada, por entender que la regla de la cuantía indeterminada es una regla residual y que, siempre que exista una cuantía a la que se referencie el acto, debe entenderse como cuantificable (66).
En todo caso, las resoluciones de los Tribunales económico administrativos, sin perjuicio del sistema de recursos de las mismas, cuyas normas generales son aplicables sin salvedad a esta materia catastral, son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa, dándose así la posibilidad de acceso de estas cuestiones al ámbito judicial, como determina la LGT art.249.
La normativa procedimental aplicable es común a todos las reclamaciones económico administrativas (60), por lo que no procede entrar en ella más que para reseñar alguna peculiaridad o circunstancia de importancia.
En primer lugar, la propia LCI establece una norma especial de legitimación (61), que es que le corresponde a quien esté obligado a realizar la declaración o comunicación o con quien formule una solicitud. Esta regla, extensible al resto de los procedimientos de revisión, debe ser matizada en lo que respecta a las comunicaciones y las solicitudes, pues su interpretación literal podría llevar a excluir a los titulares catastrales. La LGT determina que está legitimado para la interposición cualquier otra persona cuyos intereses legítimos resulten afectados por el acto o la actuación tributaria; además, se dispone que en el procedimiento económico-administrativo ya iniciado podrán comparecer todos los que sean titulares de derechos o intereses legítimos que puedan resultar afectados por la resolución que hubiera de dictarse; además, si durante la tramitación del procedimiento se advierte la existencia de otros titulares de derechos o intereses legítimos que no hayan comparecido en el mismo, se les notificará la existencia de la reclamación para que formulen alegaciones; puede concluirse que no sólo los titulares catastrales están siempre legitimados para interponer reclamación económico-administrativa contra los actos de incorporación catastral que tengan por objeto los inmuebles de los que sean titulares, sino que tienen derecho a ser notificados de la existencia de las reclamaciones que afecten a dichos inmuebles y que no hayan interpuesto ellos (LGT art.232).
En segundo lugar, existe un sistema peculiar de suspensión de los actos impugnados ajeno a la suspensión automática propia de la vía económico administrativa, algo lógico si se tiene en cuenta que de los actos de incorporación no son actos que conlleven ingresos, así, la interposición de la reclamación económico-administrativa no suspende la ejecutoriedad de los actos de incorporación catastral contra la que se interpone, salvo que excepcionalmente sea acordada la suspensión por el tribunal económico-administrativo competente, cuando así lo solicite el interesado y justifique que su ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación, ordenando, en su caso, la adopción de las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público y la eficacia de la resolución impugnada (62).
En tercer y último lugar, debe precisarse que la cuantía de la reclamación puede dar lugar a discrepancias, pues puede entenderse que se trata de actos de los que se deriva directa o indirectamente un acto de valoración catastral, en cuyo caso dicha valoración será la cuantía (63), o puede entenderse, cuando el objeto del acto sean elementos de la descripción catastral ajenos a su realidad económica (su propiedad, por ejemplo), que se trata de actos que ni contienen ni se refieren a una cuantificación económica, por lo que han de considerarse de cuantía indeterminada (64).
Puesto que las resoluciones económico-administrativas son susceptibles de recurso de alzada si la cuantía es indeterminada, pero sólo si superan determinada cantidad en caso de que se haya determinado, (65) la trascendencia de esta cuestión es notable, siendo la doctrina del Tribunal Económico Administrativo Central en este aspecto tendente a la primera opción, esto es, a la existencia de cuantía determinada, por entender que la regla de la cuantía indeterminada es una regla residual y que, siempre que exista una cuantía a la que se referencie el acto, debe entenderse como cuantificable (66).
En todo caso, las resoluciones de los Tribunales económico administrativos, sin perjuicio del sistema de recursos de las mismas, cuyas normas generales son aplicables sin salvedad a esta materia catastral, son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa, dándose así la posibilidad de acceso de estas cuestiones al ámbito judicial, como determina la LGT art.249.
